Por Richard Connolly e Rhod Mackenzie, Rusmininfo
Sumário executivo
No virar do século, a Rússia possuía uma indústria de ouro que tinha prometido mas que era improdutiva para os padrões mundiais. Desde então, cresceu e tornou-se a terceira maior produção mundial, com potencial para crescer ainda mais.
O crescimento da indústria reflete um impulso mais geral do Estado russo no sentido de fazer dos recursos naturais a base do crescimento económico. A Estratégia da Rússia para o Desenvolvimento da Base de Recursos Minerais da Rússia até 2035 ("a Estratégia"), publicada em 2018, apela a uma duplicação da extração de recursos para garantir que a Rússia continue a ser um importante produtor e exportador de matérias-primas.
Tal como outras indústrias de recursos, um papel dominante é desempenhado por uma empresa, a Polyus, à qual foi dado acesso ao depósito não explorado mais importante do país, Sukhoi Log, e que é beneficiária de um apoio considerável do Estado. Em troca, conta com uma contribuição importante para o alongamento dos objetivos de produção. É provável que o seu papel, e o dos produtores de segunda linha da Rússia, se torne mais importante após a guerra na Ucrânia.
Contudo, os recursos de ouro da Rússia estão localizados nas suas regiões mais remotas e inóspitas. Isto tem assegurado historicamente um papel importante para os pequenos produtores, especialmente no que diz respeito à exploração e produção em locais aluviais, que representam uma proporção razoável da produção global.
As empresas estrangeiras têm desempenhado um papel importante mas, em última análise, limitado na indústria do ouro na Rússia desde o período soviético. As maiores reservas do país têm um significado federal e só são colocadas à disposição das empresas russas. O ambiente empresarial russo, os desafios climáticos e geológicos, e a exigência de investimento a longo prazo também dissuadem os investidores estrangeiros. No entanto, a Rússia passou a depender de equipamento estrangeiro e todos os produtores enfrentam agora a perspectiva de uma diminuição da produtividade à medida que os fornecedores se retiram do mercado. Este é o maior risco para a indústria a curto prazo.
Embora a Rússia seja um dos principais produtores de ouro, é também um dos principais compradores do seu próprio ouro. A Rússia aumentou as suas reservas de ouro a um ritmo mais rápido do que qualquer outro país desde 2006, e o Banco Central da Rússia (CBR) tem a primeira recusa em relação a todo o ouro produzido. Além disso, até recentemente as empresas tinham de vender o seu ouro através de bancos russos, que atuavam como intermediários entre os produtores CBR e os mercados de exportação.
O papel da Rússia como grande produtor de recursos continuará a ser central na sua resposta à pressão ocidental e na sua interação com o resto do mundo. O valor estratégico e monetário das suas reservas de ouro aumentou desde que as suas reservas estrangeiras foram congeladas, pelo que o que está a acontecer nesta indústria, tal como em qualquer outra é agora de considerável interesse internacional.
A Austrália e a Rússia têm de longe as maiores reservas no solo (Quadro 2 e Figura 2), enquanto a Rússia ainda não explorou alguns dos seus depósitos mais significativos, tais como Sukhoi Log, o maior do mundo. Considerando que novos depósitos de grande escala deste tipo são agora encontrados com menos frequência, o papel desempenhado pela Rússia como um importante produtor de ouro continuará a ter um significado a longo prazo para o mercado mundial.
Quadro 2. Países com as maiores reservas de ouro no subsolo (toneladas, arredondadas)
Fonte: Levantamento Geológico dos Estados Unidos
Figura 2. Países com as maiores reservas de ouro no subsolo (arredondado), 2021
Fonte: Levantamento Geológico dos Estados Unidos
Ouro dentro das reservas estrangeiras da Rússia
Para além de ser um grande produtor com reservas significativas no subsolo, a Rússia é também uma fonte de procura de ouro porque o Estado é um comprador particularmente importante. Nas últimas duas décadas, acrescentou mais toneladas de ouro às reservas nacionais do que qualquer outro país. De facto, até à guerra na Ucrânia, parecia possível que a Rússia se tornasse o terceiro maior detentor de reservas de ouro, ultrapassando a França e a Itália, cujas reservas diminuíram e permaneceram inalteradas, respectivamente, durante o período de vinte anos indicado na Figura 4. Na Rússia, a escala das compras internas distingue-a de outros grandes países produtores de ouro, incluindo os da China e da Austrália, que estão orientados para o fabrico e exportação.
Quadro 3. Evolução das reservas nos países com as maiores reservas de ouro, 2002-22 (toneladas)
Figura 3. Aumento líquido das reservas de ouro nos países com as maiores reservas de ouro, 2002-22
Numa altura em que o siloviki da Rússia ("povo do poder") está a fazer as manchetes, é útil recordar que Putin tem apoiado continuamente um "bloco económico" de altos funcionários, incluindo Anton Siluanov e Elvira Nabiullina, que têm proporcionado relativa estabilidade fiscal através de uma série de crises económicas. De facto, embora a taxa de aquisições de ouro soberano da Rússia tenha sido líder mundial, elas representam apenas parte de uma política mais ampla de acumulação de reservas que começou em 2006 quando o Estado russo liquidou as suas dívidas externas, o que tinha sido uma grande prioridade para a equipa económica de Putin e se tornou um aforrador líquido. Nesse ano, a Rússia também alcançou a convertibilidade da moeda e, à medida que as entradas de capital aumentavam, o governo começou a acumular reservas estrangeiras, em parte como forma de arrefecer a inflação, algumas das quais foram colocadas no fundo soberano de estabilização do país. Mais tarde, as compras de moeda estrangeira foram feitas de acordo com a chamada "regra fiscal" da RBC, criada para proteger a economia da volatilidade dos preços do petróleo. Como mostra a Figura 2, antes da guerra na Ucrânia, o ouro da Rússia representava um quinto das suas reservas globais, numa carteira de ativos diversificada. Como Nabiullina declarou à Duma no lançamento do Relatório Anual da CBR no ano passado, "é crucial para a nossa economia ter reservas diversificadas".
Desde a imposição de sanções ocidentais em 2014, a Rússia tem enquadrado mais explicitamente a sua acumulação de reservas como uma cobertura calibrada contra "ameaças externas" e "riscos de sanções". Na prática, isto significou uma des-dollarização. Segundo Nabiullina, a CBR reduziu a parte de dólares americanos quatro vezes entre 2013 e 2021, aumentou a sua quota de ouro de 8% para mais de 20%, e a sua quota de yuan de zero para 17%. No entanto, em Fevereiro deste ano, as suas reservas ainda eram globalmente diversas, e a sua cobertura em relação ao dólar a favor do ouro e do yuan não se destinava a preparar o país para o amplo isolamento das economias ocidentais que hoje enfrenta. A situação mudou agora claramente. Como discutido na secção final, a RBC está agora a aumentar ativamente as suas reservas de ouro e yuan ainda mais face à pressão ocidental sobre as suas reservas estrangeiras.
Quadro 4. Reservas internacionais da Rússia antes de Fevereiro de 2022 (30 de Junho de 2021). Ativos em divisas e ouro por classe de ativos
Fonte: Banco Central da Rússia
Figura 4. Proporção da produção mundial de países que produzem pelo menos 100 toneladas, 2021
Fonte: Levantamento Geológico dos Estados Unidos
A determinação da Rússia em construir as suas reservas de ouro moldou o desenvolvimento e a estrutura do mercado interno do ouro, e a sua interação com os mercados estrangeiros. Até 2020, o Estado teve a primeira recusa em relação a todo o ouro produzido no país, e comprou ouro a produtores nacionais (embora a preços mundiais para não dissuadir o investimento).3 Mesmo que o Estado se recusasse a comprar uma oferta de ouro, os produtores eram ainda obrigados a fornecer acordos de compra tanto ao Ministério da Economia como ao Ministério do Desenvolvimento Económico que, teoricamente, permitiam ao Estado ver onde toda a produção russa de ouro era vendida. Além disso, a lei russa sobre mineração inclui o conceito de "depósito de importância federal" que, no caso do ouro, se refere a uma reserva de veia (filão) de 50 toneladas. Isto limita a disponibilidade de tais depósitos a proprietários e produtores estrangeiros.
A influência do estado sobre a indústria foi também sublinhada pelo facto de, até 2020, um número limitado de bancos preferidos terem sido licenciados para comercializar ouro.
Em retrospetiva, o controlo da Polyus sobre a Sukhoi Log, e a sua participação na indústria, parece pré-determinada. Mais do que isso, os principais intervenientes no processo - Rostec, VTB e eventualmente Sberbank, que se tornou um importante financiador do desenvolvimento, são todas entidades estatais.
O facto de o Sukhoi Log ter sido, na sua essência, atribuído à Polyus, representa um exemplo geral, e não um caso isolado. O USM recebeu apoio comparável do Sberbank, Gazprombank e VEB, a instituição financeira de desenvolvimento da Rússia, para apoiar a construção da infraestrutura de apoio ao Udokan, e o local foi designado como "Território de Desenvolvimento Acelerado" (TOR), dando à empresa direito a uma série de benefícios e isenções fiscais. Conforme discutido, as indústrias metalúrgicas não são lideradas por campeões estatais formais, mas o Estado trabalhou informalmente com a Polyus, USM e outros, para fazer avançar a sua posição relativa através do acesso preferencial a recursos e oportunidades estrategicamente significativas. Em troca, estas empresas atingem a escala necessária para realizar as ambições estratégicas de produção do Estado. Como mostra o gráfico abaixo, a Polyus tem sido capaz de aproveitar estas vantagens para se tornar a mineradora de ouro de mais baixo custo do mundo, com base numa medida de Custos Sustentáveis Tudo-em-Custo.
Figura 12. Os Produtores de Ouro de Mais Baixo Custo do Mundo.
Fonte. Baseado em cálculos de Kitco
O papel das PMEs
Examinar as maiores empresas pode, embora importante, desviar a atenção de uma indústria maior que, invulgarmente para os sectores metalúrgicos e mineiros da Rússia, não carece de participação entre os pequenos e médios produtores. Cerca de 500 empresas operam no sector em geral, revelando uma indústria com oportunidades suficientes para apoiar um elevado número de empresas que produzem pequenas quantidades de ouro. Apenas 12 empresas produzem consistentemente mais de quatro toneladas de ouro por ano, mas a indústria sustenta evidentemente um número muito maior de empresas que produzem menos de duas toneladas por ano.
De facto, para além das metas de produção, a Estratégia estabelece muito poucos objetivos específicos para a indústria do ouro como um todo. O papel a ser desempenhado pela Sukhoi Log, ou investidores estrangeiros, não são explicitamente mencionados, por exemplo. Surpreendentemente, uma área de enfoque é a dos pequenos produtores, primeiro sublinhando a sua importância como exploradores, e segundo apelando à melhoria do acesso aos direitos do subsolo através do princípio declarativo e do estabelecimento de um procedimento simplificado para a extração de ouro aluvial por empresários individuais. Estas disposições são intrigantes, devido à sua escala pouco expressiva em comparação com o valor dos maiores produtores russos e dos seus projetos à escala mundial.
Contudo, as PMEs têm historicamente ultrapassado o seu peso nesta indústria, especialmente em locais remotos de aluvião. Embora indivíduos empreendedores e equipas de prospeção não representem a maior parte da produção, os sítios aluviais representaram quase um terço da produção total em alguns anos, um nível mais elevado do que noutros países produtores importantes. Os depósitos aluviais são de menor interesse para as grandes empresas, menos homogéneos, e a produção é frequentemente sazonal. Em regiões onde a mineração aluvial é importante, como Magadan, as empresas mais pequenas podem desempenhar um papel na contribuição para o desenvolvimento económico regional, pelo menos de acordo com os decisores políticos russos.
Há alguns indícios de que estão disponíveis novos recursos para apoiar as PME do sector. De acordo com um relatório, a liberalização do princípio declarativo aumentou o volume de investimentos na RFE quatro vezes para 8,6 mil milhões de rublos entre 2019 e 2020, e quase duas vezes para 14,9 mil milhões entre 2020 e 2021. Desde Fevereiro de 2022, o governo planeia alargar esta liberalização ao Distrito Federal Siberiano. Outras iniciativas de apoio às PMEs surgiram em toda a região, tais como um recente projeto-piloto para atrair empresas mineiras "juniores" para o Okrug Autónomo de Chukhotka, com o apoio do governo regional.
Em geral, o governo tem um registo lamentável de apoio às PME e historicamente só os maiores produtores têm conseguido financiar independentemente o seu desenvolvimento, enquanto as empresas que produzem uma tonelada de ouro todos os anos têm tido muita dificuldade em aceder ao financiamento. Portanto, os depósitos aluviais continuarão a atrair prospetores - são menos intensivos em capital do que os depósitos primários e podem indicar depósitos locais maiores - e, devido à sua relevância para a produção global do país, continuam a ter algum valor para o Estado. Mas resta saber se as PMEs que fazem o trabalho irão receber apoio para crescer.
O papel dos investidores estrangeiros
Se a situação para as PME, em termos da sua contribuição global, parece estável, a situação para os investidores estrangeiros nunca pareceu pior. Em 2018, um relatório do EY Russia declarou que a indústria estava entre as mais transparentes da Rússia e que, apesar do risco do país, se tinha tornado altamente integrada com os fluxos internacionais de capital. Contrariaríamos que, de facto, a lista de investidores estrangeiros tem sido bastante pouco impressionante em comparação com as participações dominantes detidas pela Polyus e pela Polymetal.
Levantamentos de chaves
1. A Rússia é um produtor de ouro de primeira linha
Em pouco mais de 20 anos, a Rússia tornou-se um dos três maiores produtores de ouro do mundo e continua a ser ambiciosa. Para Moscovo, a produção de ouro tem imperativos tanto económicos como estratégicos. As jazidas de ouro da Rússia estão localizadas em algumas das regiões mais inóspitas e remotas do mundo, enquanto a mineração aluvial permanece invulgarmente significativa. As minas mais importantes tendem a ser controladas por poucas grandes empresas que recorrem a apoio e financiamento estatal significativo para assegurar o seu desenvolvimento. Os numerosos pequenos produtores russos têm um papel valioso na exploração e desenvolvimento de jazidas menos significativas, mais remotas e aluviais.
2. A Rússia é um grande comprador do seu próprio ouro
Desde 2006, a Rússia tem também adicionado ouro às suas reservas nacionais a um ritmo mais rápido do que qualquer outra economia. A RBC foi o principal comprador do país até à pandemia, e retomou este papel desde Fevereiro de 2022, embora os produtores estejam também a desenvolver-se como exportadores por direito próprio.
Ainda não se sabe quanto ouro a RBC está a comprar, mas está a recarregar e a reequilibrar as reservas nacionais do Estado a favor do ouro, na sequência do congelamento das suas detenções em dólares e euros. As suas compras também oferecem um preço garantido (embora ligeiramente inferior ao preço mundial) aos produtores durante a crise.
3. A hierarquia dos produtores russos parece resiliente
Apenas três magnatas de ouro alienaram as suas participações maioritárias como resultado das sanções deste ano. Eles responderam logicamente, transferindo as suas ações para aliados ou membros da família. O produtor mais importante da Rússia, Polyus, assumiu uma posição aparentemente inatacável como campeão nacional de facto. A empresa recebeu um apoio significativo da população do Kremlin e dos bancos estatais, particularmente da VTB, que também parece ter um papel especial no sector.
Ao mesmo tempo, existe um nível razoável de concorrência para o controlo entre os produtores de segundo nível, sublinhando as oportunidades na indústria. Os números que emergem da atual remodelação da propriedade da indústria, e as suas relações com os bancos estatais, serão interessantes de observar, mas pouco suscetíveis de alterar o perfil industrial global do sector. Com mais de 500 empresas ativas na produção, na sua maioria PMEs, a indústria é relativamente aberta e competitiva, o que a diferencia de outros sectores metalúrgicos e mineiros.
4. A propriedade estrangeira na indústria do ouro tem sido limitada, mas os fornecedores estrangeiros tornaram-se críticos
Apenas uma empresa ocidental, a Kinross, conseguiu entrar na indústria russa à escala. Outras, como a Polymetal e a Petropavlovsk, têm listas supervisionadas mas são controladas por russos. Os mineiros estrangeiros têm sido dissuadidos pelo facto de que os melhores depósitos tendem a acabar em mãos russas, bem como o desafio e o custo de os desenvolver num ambiente empresarial de alto risco.
No entanto, a indústria do ouro cresceu com um elevado nível de dependência de equipamentos e fornecimentos estrangeiros. A sua substituição representa um desafio sem precedentes para toda a indústria. A forma como a indústria responde à escassez de equipamento é menos óbvia. É pouco provável que o Estado consiga resolver o défice através da intensificação da substituição de importações ou do esquema de importação paralela (em princípio, as duas políticas contradizem-se de qualquer forma). Ideias mais práticas, tais como a intensificação da cooperação industrial com, digamos, a China ou a Turquia, estão muito longe.
É provável que as respostas mais interessantes e eficazes se situem a um nível firme. As empresas russas (incluindo bancos), grandes ou pequenas, tendem a ser as mais inovadoras quando contornam obstáculos (se não desenvolverem os seus produtos). Isto aplica-se também à garantia de novos mercados de exportação.
5. O plano até agora: estocar ouro mas não o fixar
O apetite do Estado russo por estocar ouro tem sido elevado há mais de quinze anos e a guerra na Ucrânia apenas intensificou a sua procura, que os produtores de ouro russos têm um papel crucial no fornecimento. A ideia de que a Rússia planeia atribuir o rublo ao ouro parece, no entanto, mais teórica do que provável. Isto limitaria a sua capacidade de conduzir uma política monetária contra cíclica, que tem sido a marca da política de RBC durante anos, e Nabiullina rejeitou anteriormente a ideia. No entanto, ter uma grande pilha de ouro irá sempre proporcionar ao Estado outras opções.
Seja como for, as prioridades da Rússia são práticas. O seu papel como grande exportador de mercadorias é suscetível de perdurar, uma vez que tem crises anteriores, mas o Estado precisa de encontrar novos intermediários se quiser comercializar o seu ouro soberano, e o ónus que recai agora sobre os produtores de ouro é o de encontrar novos fornecedores e mercados de exportação.
3 Nas compras de ouro, o Estado é representado pelo Banco Central da Rússia (CBR) e Gokhran (o Fundo Estatal de Metais Preciosos e Pedras responsáveis pelo seu armazenamento, libertação e utilização). O CBR declarou que este ouro está localizado "exclusivamente nos cofres do Banco da Rússia no interior do país".
