Автор: Брэд Брукс-Рубин (Brad Brooks-Rubin)
Брэд Брукс-Рубин (Brad Brooks-Rubin) является директором по политике компании The Sentry и советником по политике по проекту Enough. В этом качестве он помогает руководить работой The Sentry по разрушению коррупционных сетей, которые получают выгоду от геноцида или иных массовых зверств в Африке. Брэд пришел в проект Enough из Геммологического института Америки (Gemological Institute of America, GIA), где он работал первым директором по глобальному развитию и бенефикации. В этой должности он работал по оказанию поддержки проектам по экономическому развитию в странах, производящих драгоценные камни и ювелирные изделия. Он также проводил консультации GIA по вопросам, связанным с ответственными поставками в секторах драгоценных камней и ювелирных изделий. С 2009 по 2013 год он был специальным советником по конфликтным алмазам при Госдепартаменте США. В этой должности он представлял на рабочем уровне Соединенные Штаты в Кимберлийском процессе (Kimberley Process, КР), являясь координатором США по деятельности Рабочей группы КП по мониторингу (Working Group on Monitoring) и Комитета по обзорам ССКП (Committee on KPCS Review). В Госдепартаменте Брэд также сделал вклад в усилия США, связанные с конфликтными минералами в восточной части Конго, особенно в области комплексной проверки компаний.
(gemkonnect.com) – Не может быть лучшего подтверждения тому, что Кимберлийский процесс не является «чушью», чем обсуждения, которые он вызвал. Я рад, что две выдающиеся фигуры, связанные с КП, Ян Смилли (Ian Smillie) и бывший председатель правления Ахмед Бин Сулайем (Ahmed Bin Sulayem), решили ответить на недавнюю мою статью, которая сама была вызвана отчетом, размещенным на этом сайте, о споре, возникшем на недавней отраслевой конференции. Конечно, именно трудные дебаты привели КП в чувство, и именно такой уровень обсуждений поддержит продолжение усилий для решения вопроса конфликтных алмазов и более широких вопросов в цепочке поставок алмазов.
Я пишу с целью прояснить два вопроса и задать два основных вопроса Смилли и Бин Сулайему, в первую очередь, но на самом деле я задаю его всему КП и алмазной отрасли вообще. Потому что именно отрасль, в конечном счете, решает, что на самом деле происходит с КП.
Какие основания есть для того, чтобы сейчас, после 15 лет, произошли настоящие изменения в КП - в существующих рамках? Кто во всей отрасли (потому что, конечно, это дело отрасли, и это выходит за пределы Всемирного алмазного совета (World Diamond Council, WDC)) подхватит падающее знамя и возглавит настоящую работу по дальнейшим шагам, необходимым для проведения изменений? В конечном счете, это почти полностью зависит от отрасли, которая в основном сохраняет молчание в этих обсуждениях.
Во-первых, некоторые объяснения (я оставлю в стороне необходимость обращаться к стандартным отвлекающим и риторическим манёврам, которыми бывший председатель правления КП начинает свое выступление):
Конфликтные алмазы были и остаются предметом серьезной озабоченности с тяжелыми последствиями для людей. КП, созданный для решения этих тяжелых проблем, проводит и проводил большую работу, которая достойна заслуженного уважения и признания. Я полагаю, и то, и другое, само собой разумеется, будет выражено в короткой публицистической статье, но позвольте мне больше не злоупотреблять и не повторять высказывания, сделанные Смилли и Бин Сулайемом о том, насколько важна эта работа. И поэтому для ясности, я считаю, что важная роль, которую играет КП, может и должна быть и глубже, и шире, чем она есть в настоящее время.
Оба считают, что нет смысла в сертификации. Я считаю, что смысл есть в определенной степени в настоящее время, и могло быть больше, гораздо больше, как было задумано в 2000-2002 годах. Я размышлял не о том, что могла бы сделать сертификация, а о том, как КП в настоящее время проводит и использует сертификацию, которая является плохой подменой того, какой она задумывалась или могла бы быть. Поэтому в настоящее время в рамках того способа, как работает КП на самом деле (в реальности), большинство сертификатов, выданных и собранных правительствами, мало делают для того, чтобы основательно заниматься вопросами, вызывающими озабоченность по поводу конфликтных алмазов, и совсем бесполезны, когда дело касается того, как их можно анализировать для того, чтобы заниматься более широкими вопросами в секторе. Если это можно изменить, я буду полностью за это.
Но и Смилли, и Бин Сулайем полагают, что я предлагаю, чтобы КП развивался и легко выходил за рамки международной сертификационной системы, неважно куда. Все наоборот. Если бы значительная реформа была возможна в рамках существующей структуры, я бы полностью ее поддержал, как я делал это во время своей работы в КП, особенно тогда, когда мы имели привилегию и ответственность председательствовать в КП. Во время председательства США в КП в 2012 году, в тесном сотрудничестве с Комитетом по реформе КП, возглавляемым Ботсваной и Канадой, посол Милованович (Milovanovic) и вся наша команда упорно работали по достижению консенсуса по ряду реформ, чтобы заниматься именно вопросами, поднимаемыми обоими: пересмотренная система экспертной оценки, новая система для решения вопросов отклонений в данных сертификатов КП, более ясный и согласованный подход к решению вопросов несоответствия требованиям, основной механизм административной поддержки и, важнее всего, Вашингтонской декларацией (Washington Declaration) по усилению работы КП по стимулированию устойчивого экономического развития артелей старателей.
Но, конечно, многое осталось несделанным, как всегда в любой инициативе, и после того, как я в середине 2013 года покинул КП, я очень ожидал, что КП в дальнейшем продолжит эту работу и разработает еще инновации для решения этих проблем. Я действительно верил, что реформа возможна и говорил об этом открыто, но с тех пор достигнуто было крайне мало. ОАЭ со своей стороны предложили много ценных идей, которые были отмечены на пленарном заседании в прошлом году, но не смогли добиться их воплощения и принятия.
Поэтому мы видим, что многие важные вопросы сохраняются, например, те, что перечислены и Смилли, и Бин Сулайемом:
• Значительные усилия по устранению расхождений и отклонений, которые выявляют потенциальные серьезные проблемы в системе сертификации и сбора данных;
• Сильная административная функция (я имею в виду, что ОАЭ упорно выступала против, прежде чем оказать поддержку);
• Слабая общая работа, связь и задержки, которые отрицательно сказывались на участниках, особенно тех, кто сталкивался с несоблюдением требований;
• Большое вмешательство со стороны как отрасли, так и гражданского общества (противостояние ОАЭ и гражданского общества представляло особую проблему, но это материал для другой публикации); и
• Значительный пересмотр подходов к оценке алмазов.
Оставив в стороне особые нюансы по любым из этих вопросов или предложениям, которые они делают, я согласен, что они заслуживают обсуждения. Конечно, существует много других важных вопросов, также тех, которых нет в этом списке, но даже и эти будут оказывать огромное влияние.
Но первая предпосылка для моего предложения о прекращении сертификации КП по всему миру, была такой: нет возможности для того (в рамках существующего пути развития КП), что будет что-то большее, чем обсуждения, и, вероятно, половинчатые при этом. Если кто-то, включая Смилли и Бин Сулайема или нынешнего или будущего председателей КП, сможет показать мне обратное, я с радостью напишу опровержение (эти статьи являются своего рода, к сожалению, опровержением многих предыдущих случаев защиты КП). Хватит Бин Сулайему писать, что КП будет действовать согласно его предложениям, если бы это было так, то они были бы приняты в 2016 году.
Этот год является «отчетным» для КП, отчет проводится раз в 5 лет, но до сих пор не создан комитет для работы над отчетом, как было в прошлом, и австралийским председателем еще не создана четкая открытая программа реформы. Скоро наступит Промежуточный отчет перед тем, как большинство правительств получат возможность разработать свои собственные планы. И ЕС, и Индия, которые будут руководить в ближайшие годы, столкнутся с трудностями в выдвижении смелых идей в работе, как от их правительственных структур, так и от их отраслей.
Обычно, когда объясняют, почему КП не может реформироваться, мы сосредоточиваем свое внимание на слабой структуре в «организации» и на трудности достижения консенсуса в политизированной инициативе. Но я считаю, что дело в большем – лежащая в основе система сертификации больше не является возможностью и стимулом для того, чтобы заставить КП работать – она является препятствием.
Считалось, что международная сертификация предлагала полный стимул и имела тяжелые последствия: включение в официальную цепочку поставок алмазов или исключение из нее. Конечно, никто не предполагал, что можно искоренить всю контрабанду, но стремление к созданию преграды вокруг цепочки поставок было стόящим делом, особенно тогда, когда эта инициатива сосредоточивает свое внимание на согласованном вопросе и подходе: на предотвращении попадания алмазов в цепочку поставок для подпитки военщины, стремящейся свергнуть законные правительства. Это, конечно остается единственным существенным вопросом, который может препятствовать сертификации алмазов в КП.
Со временем, как ожидалось, вопросы, представляющие интерес для разных участников КП, изменились. Они включали, начиная от прав человека и других видов конфликтов и заканчивая устойчивым экономическим развитием, а также справедливостью и согласованностью цепочки поставок. Но пока существует система сертификации, основанная на единственном вопросе, которая может привести к исключению из официальной цепочки поставок, КП не может развиваться так, чтобы включать это. Как может правительство или его отрасль рисковать исключением, разрешив настоящее обсуждение других вопросов, которые могут существовать в такой системе?
Но когда поднимается вопрос о вынесении этих вопросов на другие форумы, потому что КП просто сосредоточивает свое внимание на одном этом вопросе, то обычно отвечают, что этими вопросами должны заниматься в рамках КП. Почему такое противоречие? Потому что КП является международной системой, требующей для своего существования значительных человеческих и финансовых ресурсов, поэтому как можем мы разрешить появление других систем? А если эти системы поднимут вопросы, которые затем поставят под сомнение соответствие КП требованиям, они могут угрожать доступу к цепочке поставок. Хотя это часто используется в собственных целях некоторыми правительствами для устрашения в ходе неоколониальных попыток исключить африканские алмазы, Бин Сулайем правильно указывает, что ввиду трудностей в американской системе соответствия требованиям это вызывает потенциальные опасения также в Вашингтоне и Нью-Йорке.
Это даже переходит в вызывающие разногласия обсуждения о чем-то настолько базовом, как секретариат, который имеет даже самая простая инициатива, из-за того, что персонал этого секретариата может оказывать влияние на доступ к цепочке поставок.
Поэтому я считаю, что участники КП не допустят развития или настоящего расширения, когда они столкнутся с таким видом последствий, и не поможет никакое дипломатическое воздействие на них. И опять же я считаю, что просто нет никаких свидетельств в пользу того, что может появиться сильно измененная система сертификации с жесткими правилами сбора данных, анализа и выполнения требований нормативно-правовых документов, если алмазная отрасль не примет решения о финансировании и поддержке этого.
При этом появляется два варианта:
• Убрать сертификацию и попробовать использовать новый подход в существующих рамках участников, который будет сосредоточен на многих важных вопросах, существующих внутри цепочки поставок алмазов, но без специального ограничительного юридического механизма сертификации. Многие другие инициативы, связанные с цепочкой поставок, успешно действуют без этого – на самом деле, практически все так действуют.
• Практически не достичь настоящего прогресса по реформе и продолжать вести одни и те же дебаты из года в год в рамках КП, тратя при этом миллионы на существующую систему. Это позволит поддерживать уровень определенности для отрасли и участников и обеспечит стартовую точку для всех, которая, конечно, будет потеряна, если не станет сертификации.
Я понимаю, что это может остаться чисто академическим спором, пока КП управляется правительствами, а отрасль почти полностью отсутствует. КП не является настоящей инициативой с участием множества заинтересованных сторон, потому что учитываются только голоса правительств, отрасль и гражданское общество являются просто наблюдателями. Но выбор того, что на самом деле будет происходить, будет делать одна из тех групп наблюдателей – отрасль.
Сравнительно мало людей в отрасли по-настоящему понимают КП или могут объяснить больше, чем самые базовые элементы того, как он на самом деле работает. Хотя компании в определенных частях цепочки поставок на самом деле выделяли ресурсы для обеспечения соответствия требованиям, это часто является больше способом последовательной проверки показателей, чем эффективным участием. Все-таки отрасль является сектором, который на самом деле больше, чем кто-то иной может объяснить КП, – когда делает это для потребителей. И можно утверждать, что отрасль является основным получателем выгоды от этой системы, принимая во внимание заявления, которые делают многие в отрасли о том, как КП поддерживает высказывания о том, что алмазы являются «чистыми».
Поэтому, слыша вопрос от членов гражданского общества и от представителей правительства, я в заключение спрошу – где отрасль? Каково мнение отрасли?
Может ли отрасль выделить настоящие ресурсы, необходимые для обеспечения того, чтобы был реализован потенциал для системы сертификации КП, описанный Смилли и Бин Сулайемом, чтобы он был устойчивым и эффективным? Чтобы данные анализировались надлежащим образом, нарушения рассматривались и проблемы уменьшались? Чтобы был соответствующий уровень участия в секторах производства и розничной торговли, чтобы вопросы, существующие в цепочке поставок, изучались и рассматривались в КП? Чтобы лучше работала сама система?
Или отрасль будет показывать, что сертификация больше не является правильным, экономически эффективным или результативным подходом, и что в соответствии с концепциями комплексной проверки цепочки поставок, разрабатываемой отраслью с целью применения Руководящих принципов ООН (UN Guiding Principles) (для справки документ ООН можно найти здесь) и других механизмов, которые смогут вести дальше, чем сертификация? Будет ли отрасль поддерживать концепцию о том, что комплексная проверка может позволить более основательно заниматься этими глубокими проблемами, связанными с цепочкой поставок? Будет ли отрасль жить в соответствии со своими ответственностями, согласно Руководящих принципов, по внедрению систем для обеспечения уважения прав человека?
В любом случае, пока не будет четкого ответа от отрасли, я не вижу подтверждения наличия потенциала для реформы КП в существующих рамках на должном уровне. Поэтому вместо того, чтобы наносить удары по этой системе, пусть участники оказывают влияние на следующее поколение, то, которое не будет полагаться на международную сертификацию.
