Эмбарго, наложенное Кимберлийским процессом (КП), на алмазы, поступающие из Центральноафриканской Республики (ЦАР), хотя и было призвано разорвать связь между драгоценными камнями и вооруженным конфликтом, в конечном итоге создало череду разрушительных последствий, которые нанесли ущерб тем самым людям, которых оно должно было защищать.
Новый отчет Международной миротворческой информационной службы (International Peace Information Service, IPIS), опубликованный в прошлом месяце, показывает, как эти санкции, введенные с благими намерениями, дали поразительный обратный эффект, когда старатели приняли основной удар, нанесенный экономическими последствиями от введения эмбарго, в то время как вооруженные группы просто диверсифицировали свои источники доходов.
Еще в 2016 году экономические последствия от введения эмбарго стали донельзя очевидными. Резкое падение цен на алмазы под давлением санкций заставило тысячи старателей отказаться от своих традиционных источников существования. Вместо этого многие из них занялись добычей золота, при которой использовались более простые варианты финансирования и которая оставалась свободной от международных ограничений.
Эта массовая миграция невольно создала новые возможности для вооруженных формирований, которые быстро переключили свое внимание на контроль за бурно развивающейся торговлей золотом.
Таким образом, санкции не достигли своей основной цели, создав при этом новые проблемы.
Сопутствующий ущерб вышел далеко за рамки неэффективного сдерживания. Вакуум, образовавшийся после сокращения легальной торговли алмазами, быстро заполнился изощренными контрабандными операциями, при этом преступные сообщества создавали сложные маршруты незаконной торговли.
Между тем, совершенно не уделялось внимания решению фундаментальных проблем, преследующих алмазодобывающий сектор ЦАР, - системной коррупции, хроническому отсутствию безопасности и слабому управлению.
В отчетах показано, что Кимберлийский процесс, ограниченный своим узким мандатом и сдерживаемый политическими ограничениями, оказался неспособным решать эти более глубокие структурные проблемы.
Принятое в 2024 году решение о снятии эмбарго теперь является сомнительным достижением. Согласно отчету, этот шаг, по-видимому, в значительной степени обусловлен геополитической целесообразностью, а не наградой за подлинный прогресс.
Ниже приведены основные тезисы этого отчета.
Какова была предполагаемая цель эмбарго Кимберлийского процесса на алмазы из ЦАР?
В 2013 году Кимберлийский процесс, являющийся глобальной инициативой, управляющей Схемой сертификации [Кимберлийского процесса] с целью помешать повстанцам финансировать свою деятельность за счет доходов от продажи алмазов, ввел эмбарго на экспорт алмазов после насильственного переворота и широко распространенных сообщений о финансировании деятельности повстанцев за счет добычи и торговли алмазами.
Что затормозило достигнутый прогресс, приведя к частичному смягчению эмбарго почти на четыре года?
Хотя эмбарго было частично ослаблено в период с 2015 по 2019 год, дальнейший прогресс застопорился на фоне растущей геополитической напряженности, особенно после прибытия наемников из ЧВК «Вагнер» (Wagner) в ЦАР и растущих опасений по поводу расширения влияния России в секторах безопасности и добычи полезных ископаемых в этой стране. Большинство алмазодобывающих зон оставались под эмбарго до ноября 2024 года, когда КП снял - довольно резко - оставшиеся ограничения, сославшись на улучшение условий.
Кто пострадал от эмбарго больше всего, согласно выводам?
Основные выводы показывают, что введение эмбарго, хотя и было направлено на предотвращение финансирования конфликта, часто наносило больший вред старателям или мелкомасштабным алмазодобытчикам (Artisanal and Small-scale Mining, ASM), чем вооруженным группам. До кризиса 2013 года алмазы, добытые почти полностью старателями или мелкими алмазодобытчиками, составляли почти 40% официального объема экспорта этой страны по стоимости; алмазы, добытые старателями или мелкими алмазодобытчиками, раньше были важным источником дохода, поддерживая примерно 13% населения, согласно исследованию IPIS, проведенному в 2009 году. Эмбарго, введенное КП в 2013 году, предусматривало запрет экспорта алмазной продукции, но не остановку горной добычи алмазов. В некоторых районах, таких как Сам Уанджа на востоке страны, активность даже возросла, поскольку вооруженные формирования стремились увеличить свои доходы. Эмбарго действительно нарушило социально-экономическую структуру сектора. Многие мусульманские торговцы, которые осуществляли предварительное финансирование разработки месторождений алмазов старательским способом или в мелких масштабах, бежали в Камерун, что разрушило традиционные цепочки поставок. В результате алмазодобытчики столкнулись с ухудшением условий, включая падение цен на алмазы, рост затрат и возросшую зависимость от вооруженных групп и преступных сообществ, при продаже алмазов. Это увеличило их уязвимость к угрозам, насилию и эксплуатации. Не зная стоимости своих алмазов, алмазодобытчики, кроме того, подвергались несправедливой ценовой практике, что усугубляло их трудности.
Почему многие старатели перешли на добычу золота, начиная с 2016 года?
Начиная с 2016 года, падение цен на алмазную продукцию и ухудшение экономических условий побуждали все большее число старателей переходить на добычу золота, которую было легче финансировать самостоятельно, которая не подпадала под санкции и все больше становилась значительным источником финансирования конфликтов.
Каковы были пределы зон, отвечающих требованиям КП?
Создание зон, отвечающих требованиям Кимберлийского процесса, в западной ЦАР с 2016 года было направлено на нормализацию алмазной торговли, но результаты оказались неудовлетворительными. Хотя эти зоны, раньше обеспечивавшие от 65% до 75% предложения алмазов по объему, перенаправили часть объема производства в официальные каналы, контрабанда оставалась доминирующей, поддерживаемой укоренившимися преступными сообществами. Частичное снятие эмбарго, возможно, способствовало восстановлению спокойствия в таких районах, как Бода, где снижение напряженности и улучшение ситуации с безопасности позволило мусульманским алмазодобытчикам вернуться и мирно работать бок о бок с христианами. Однако алмазодобытчики сообщают, что добыча алмазов в зонах, отвечающих требованиям КП, так и не восстановилась полностью, поскольку инвесторы продолжали проявлять нерешительность, считая этот сектор слишком рискованным из-за частичного эмбарго, как с точки зрения репутации, так и с финансовой точки зрения. В прошлом многие иностранцы, включая бельгийцев и французов, приезжали на наши месторождения. Они привозили оборудование, например, водяные насосы, топливо, кирки и лопаты, и инвестировали в нашу деятельность.
Какие непредвиденные последствия оказало эмбарго на торговлю алмазами?
Контрабанда долгое время была частью алмазной торговли в ЦАР, но после эмбарго она быстро стала нормой. Резкий рост объемов нелегальных алмазов потребовал проведения более масштабных логистических операций и привлек тех, кто наживается на войне, и преступные организации, которые умело используют нестабильность для извлечения максимальной прибыли и отмывания денег. Ярким примером является Азиз Нассур (Aziz Nassour), печально известный контрабандист алмазов, связанный с группировкой «Хезболла» (Hezbollah). По сообщениям, он прибыл в Банги в 2016 году, всего через год после того, как с него сняли запрет на поездки, наложенный ООН, из-за его участия в контрабанде «конфликтных» алмазов в Либерии. Эти преступные сообщества наживают свой капитал, используя политические связи для поддержки своей деятельности и сотрудничая с вооруженными группами, когда это выгодно. Ливанские преступные сообщества, уже имевшие влияние как в легальной, так и в нелегальной торговле до введения эмбарго, значительно расширили свое влияние и деятельность. Они установили прочные связи с политическими деятелями в ЦАР и Камеруне, которые получают прибыль и оказывают содействие нелегальной торговле путем сговора и коррупции.
Экосистема контрабанды стала разнообразной, в нее вошли китайские, индийские, европейские, западноафриканские и российские преступные сообщества, а также местные бизнесмены, представители политической элиты и предприимчивые преступники. Один из ярких случаев связан с голландским наркокартелем, который предположительно получал поддельные дипломатические паспорта через экономическую миссию ЦАР в Брюсселе, что облегчало совершать поездки для отмывания денег, получаемых от наркобизнеса, через торговлю золотом и алмазами, добываемыми в ЦАР. Другим примером является преступная группировка с участием португальских миротворцев из MINUSCA (Многопрофильной комплексной миссии Организации объединенных наций по стабилизации в Центральноафриканской Республике - ред.), которые, как сообщается, занимались контрабандой золота, алмазов и наркотиков, перевозимых на военных самолетах. Кроме того, алмазодобытчики в западном регионе ЦАР сообщали о нигерийских контрабандистах, перемещающихся по тайным лесным маршрутам на лошадях.
Почему сложно пресечь контрабанду алмазов в ЦАР?
Торговля алмазами в ЦАР очень разрозненная и часто является неформальной, что затрудняет ее регулирование и надзор за ней. Эти структурные уязвимости предоставляют нелегальным дельцам возможность обходить меры контроля, предпринимаемые Кимберлийским процессом. Частичное снятие эмбарго было призвано поддержать официальный сектор, но в отсутствие практического и адаптивного подхода, который полностью учитывал бы эту сложную реальность, оно не смогло ограничить контрабанду и, в некотором смысле, даже способствовало ей. В 2023 году в ЦАР было около 250 лицензированных торговцев, однако большинство из них регистрируют минимальные официальные транзакции, и лишь немногие продлевают свои лицензии через год. Это говорит о том, что многие торговцы и транзакции избегают государственного надзора. Еще одной слабой стороной является структура алмазодобывающих кооперативов, которые получают выгоду от более легких финансовых обязательств, чем компании, и раньше имели разрешение на экспорт алмазов - право, которое было отменено в соответствии с горнодобывающим кодексом 2024 года. К 2019 году было зарегистрировано около 350 кооперативов, из которых десяток занимались легальным экспортом. Некоторые из них предположительно используются в качестве посредников или подставной компании - «ширмы» - для незаконных операций, в том числе связанных с иностранными участниками, - в частности, китайскими полумеханизированными предприятиями, - и влиятельными политическими лицами.
Какие более глубокие структурные проблемы не смогло решить эмбарго?
Оно не смогло решить более глубокие структурные проблемы, такие как коррупция, отсутствие безопасности и нереалистичные ожидания, возлагаемые на надзор за чрезвычайно сложной и раздробленной внутренней и международной цепочкой поставок.
Каково состояние официальной торговли в ЦАР?
После частичной отмены эмбарго официальная торговля изо всех сил пыталась восстановить позиции, поскольку контрабанда оставалась гораздо более привлекательной, позволяя уклоняться от уплаты налогов, создавая меньше административных барьеров и давая возможность отмывать деньги в торговле на фоне почти полной безнаказанности и сговора с государственными службами.
Тенденции в экспорте алмазов в Центральноафриканской Республике
Источник: IPIS
Надписи: Total Export Volume (million carats) - Общий объем экспорта (млн каратов). Сверху - вниз: Полное эмбарго, наложенное КП на ЦАР. Частичное снятие эмбарго, наложенное КП, с первыми зонами, отвечающими требованиям КП. Запасы алмазов для экспорта у компании Sodiam до прекращения операций. КП отказывается от предварительного разрешения экспорта для зон, отвечающих требованиям КП.
В период с 2016 по 2019 год официальный объем экспорта никогда не превышал 15% от уровня, существовавшего до введения эмбарго (см. график выше). Небольшой всплеск в 2018 году был вызван единовременным экспортом компанией Sodiam своих запасов в размере более 66 000 каратов, что выявлено в ходе аудита, проведенного с помощью экспертов-криминалистов, после чего компания прекратила свою деятельность. После перехода КП на контроль ex-post (по факту) в конце 2019 года объем экспорта вырос, но все еще оставался ниже 25%. Представитель закупочной компании посетовал: минимальный объем экспорта, задекларированный многими трейдерами, вызывает подозрения относительно того, как они могут законным образом поддерживать свою деятельность, платить лицензионные сборы и покрывать налоги в бизнесе, для которого характерен интенсивный оборот наличных денежных средств. Есть подозрения, что различные трейдеры осуществляют законный экспорт небольших объемов, чтобы вести документацию и оправдывать свой бизнес, при этом торгуя бόльшими объемами неофициально, не отражая их в бухгалтерской документации. Более строгий надзор за закупками, продажами и запасами был предписан в рамках операционной структуры КП, однако источники из КП указывают, что такие проверки либо не проводились, либо их результаты не передавались в КП.
Что ждет ЦАР в будущем после снятия эмбарго в 2024 году?
С отменой эмбарго торговля алмазами в ЦАР полностью возобновилась. Хотя преступные сообщества всегда находили способы для того, чтобы обходить ограничения, двери на международный рынок теперь широко открыты. Ожидаемый рост объемов легального экспорта может также создать новые возможности для отмывания средств, полученных за алмазы, вывезенные контрабандным путем из других стран. Например, Россия могла бы потенциально направлять через ЦАР свои алмазы, находящиеся под санкциями, введенными странами «Большой семерки» (G7). Обычно резкое увеличение объема экспорта вызвало бы пристальное внимание, но с открытием всех алмазодобывающих зон теперь будет еще сложнее отличить рост реальной торговли от «отмывания» денег - легализации доходов. Для снижения этих рисков решающее значение имеет более строгое отслеживание и проявление бдительности. Отрадно, что санкции, наложенные странами «Большой семерки», в отношении алмазов российского происхождения подстегнули прогресс в инициативах по обеспечению отслеживаемости. Это, в сочетании с принятием строгих мер надлежащей осмотрительности - дью дилидженс (due diligence) - может помочь гарантировать то, что торговля алмазами в ЦАР будет способствовать развитию, а не разжиганию конфликтов.
По вашему мнению, почему отделение КП в ЦАР не выполнило свою основную миссию в ЦАР?
Эмбарго нанесло ущерб уязвимым алмазодобывающим сообществам, не преуспев в сдерживании нелегальной деятельности. Хотя финансирование конфликтов за счет средств от продажи алмазов сократилось, это было в значительной степени связано с тем, что эмбарго ускорило переход к добыче золота, наряду с контрнаступлением, поддерживаемым ЧВК «Вагнер». Эмбарго, возможно, не обладало адаптивностью и не обеспечило мер поддержки для противодействия противозаконным действиям, а также мер для поддержки старательской и мелкомасштабной добычи (Artisanal and Small-Scale Mining, ASM) и придания ей официального характера. По иронии судьбы, эти недостатки не сыграли никакой роли в принятии решения о снятии эмбарго, которое было воспринято как успех сторонниками в КП. Пленарное заседание КП отпраздновало отмену эмбарго, но не смогло представить действенный план по борьбе с системными противозаконными операциями с алмазами, а также с коррупцией, контрабандой и отсутствием безопасности в районах горной добычи алмазов. Отменив свое последнее эмбарго на «конфликтные» алмазы, КП фактически дал понять, что «конфликтные» алмазы больше не существуют. Это поднимает экзистенциальные вопросы о его дальнейшей актуальности. Если Cхема [сертификации КП] не может распознать «конфликтные» алмазы в ЦАР, где вооруженные группы все еще эксплуатируют часть алмазной торговли, вряд ли она сделает это где-либо еще. Более того, растущая тенденция отдавать приоритет суверенитету, а не эффективному правоприменению, серьезно ослабляет функцию Кимберлийского процесса по предотвращению конфликтов.
Что следует сделать для того, чтобы превратить алмазный сектор ЦАР из источника нестабильности в опору устойчивого развития?
• Вдохнуть новую жизнь в программы поддержки участников старательской и мелкомасштабной добычи, включая повышение охраны здоровья и соблюдения техники безопасности, знания об оценке алмазов, применение методов охраны окружающей среды, совершенствование деловых навыков, а также развитие альтернативных источников средств к существованию.
• Улучшить надзор и отслеживание, включая повышение возможностей правительства по мониторингу, регулированию и поддержке добычи и торговли алмазами; использование прогрессивных достижений для обеспечения отслеживаемости, при этом открыто признавая оставшиеся пробелы и риски.
• Оказать содействие повышению прозрачности и управления, включая всестороннее и прозрачное картирование участков старательской и мелкомасштабной добычи, выдачу лицензий для крупных алмазодобывающих компаний (large-scale miners, LSM), бенефициарное право собственности, производство алмазов и получение доходов в качестве важного шага, направленного на совершенствование надзора за сектором, сдерживание коррупции и обеспечение справедливого управления ресурсами.
• Вести борьбу с коррупцией и организованной преступностью, предусматривающую укрепление правоохранительной деятельности, включая международное сотрудничество, с целью предотвращения и преследования противозаконных действий, уделяя особое внимание ключевым и известным фигурам в контрабандных сообществах.
• Повышать вовлечение гражданского общества и расширять права и возможности местного населения, включая защиту пространства гражданской активности и предоставление гражданскому обществу возможности контролировать районы добычи полезных ископаемых, а также расширение прав и возможностей местного населения, зависящего от добычи полезных ископаемых.
• Оказывать содействие региональному сотрудничеству, включая расширение трансграничных инициатив по осуществлению профессиональной деятельности участников старательской и мелкомасштабной добычи и борьбе с контрабандой; развитие регионального подхода Кимберлийского процесса для Центральной Африки с одновременным расширением сферы охвата с целью включения золота, которое в настоящее время является основным фактором конфликтов и преступности.
• Повышать требования по отчетности в отрасли, включая продвижение и расширение применения практики должной осмотрительности по всей цепочке поставок алмазов для обеспечения использования доходов для поддерживания мира и развития, а не для поддержки конфликтов и преступности.
Эти усилия требуют постоянной приверженности со стороны правительства, отрасли и гражданского общества на национальном, региональном и международном уровнях. Без значимых согласованных действий цикл добычи полезных ископаемых, контрабанды и конфликтов рискует повториться - независимо от того, действует ли эмбарго.
Предупреждение ясное: без этих всеобъемлющих реформ алмазный сектор ЦАР рискует либо снова стать источником финансирования конфликтов, либо, как торговля золотом в этой стране, еще одним неуправляемым пространством, пригодным к эксплуатации. Окончание эмбарго должно означать начало осмысленного преобразования, а не просто очередной поворот в цикле неудач. Альтернатива - возвращение к обычному ведению дел - будет представлять собой не просто политический провал, но и моральный отказ от ответственности перед алмазодобывающими сообществами ЦАР и мировыми потребителями.
Конфликт и алмазы в ЦАР
Почему эмбарго было наложено Кимберлийским процессом в отношении ЦАР в 2013 году?
Эмбарго последовало за переворотом в ЦАР в 2013 году, который спровоцировал гражданскую войну и появление сообщений о финансировании повстанцами насилия за счет средств от добычи алмазов. КП стремился заблокировать «конфликтные» алмазы от поступления их на мировые рынки (стр. 5, 23).
Удалось ли с помощью эмбарго сократить финансирование повстанцев?
Нет. Первоначально вооруженные группы расширили контроль над рудниками, чтобы компенсировать потерю доходов. Позже финансирование конфликта перешло на золото, которое превзошло алмазы как источник дохода (стр. 5, 15–16).
Как ЧВК «Вагнер» эксплуатировала горнодобывающий сектор ЦАР?
ЧВК «Вагнер» получила разрешения на добычу, вытеснила старателей с применением силы и сотрудничала с контрабандистами, чтобы торговать алмазами и золотом. Их также обвиняли в нарушении прав человека в районах, расположенных вблизи мест ведения горной добычи (стр. 19–22).
Как эмбарго повлияло на старателей?
Алмазодобытчики столкнулись с резким падением цен на алмазы, эксплуатацией со стороны контрабандистов и вынужденным переходом на добычу золота. Многие продавали алмазы за малую часть их стоимости из-за «премий за риск», взимаемых торговцами (стр. 28–30).
Какую роль контрабанда играла во время действия эмбарго?
Контрабанда стала нормой, алмазы переправлялись через Камерун и Дубай. Сети преступных сообществ, включая ливанских и российских участников, наживались на слабом обеспечении правопорядка (стр. 35–37).
Почему КП снял эмбарго в 2024 году?
Геополитическое давление (под руководством России и африканских членов КП) и лоббирование ЦАР представили эмбарго как наносящее ущерб суверенитету страны. КП ссылался на «улучшение условий», хотя структурные проблемы сохранялись (стр. 26–27).
Что было основными неудачами КП в ЦАР?
Эмбарго нанесло ущерб алмазодобытчикам, не сумев ограничить незаконную торговлю, не обеспечило адаптивности и игнорировало рост золота как «конфликтного» минерала. Контроль со стороны КП был подорван коррупцией и отмыванием алмазов смешанного происхождения (стр. 40–42).
Какие риски остаются после снятия эмбарго?
Сети контрабандных сообществ сохраняются, влияние ЧВК «Вагнер» сохраняется, а слабое управление в ЦАР может позволить «конфликтным» алмазам попасть на рынки. Золото остается основным «конфликтным» ресурсом (стр. 42–43).
Какие реформы необходимо провести в алмазном секторе ЦАР?
В отчете содержится призыв к применению систем отслеживания, поддержке старательской и мелкомасштабной добычи, использованию мер по борьбе с коррупцией и региональному сотрудничеству для борьбы с контрабандой (стр. 43).
Как Россия повлияла на решение КП?
Россия, как председатель КП в 2020 году, отдала приоритет снятию эмбарго. Связи ее группы «Вагнер» с алмазодобывающим сектором в ЦАР подогревали недоверие среди западных членов КП (стр. 25–26).
Почему снятие эмбарго было спорным?
Оно совпало с временной приостановкой [экспорта] из ЦАР по решению организации «Инициатива прозрачности добывающей промышленности» (Extractive Industry Transparency Initiative, EITI) из-за недостаточной прозрачности, а также предупреждениями MINUSCA о сохраняющейся нестабильности, что выявило несогласованность действий Кимберлийского процесса с другими международными усилиями (стр. 27).
Ключевые показатели
Объем экспорта алмазов до введения эмбарго (2012 г.): 54% экспортных доходов ЦАР (стр. 8).
Контрабандные алмазы: до 95% алмазов ЦАР во время эмбарго, в основном переправляемые через Дубай (стр. 40).
Доходы ЧВК «Вагнер» от продажи золота на руднике Ндассима (Ndassima): оцениваются в $100 млн в год (стр. 21).
Мэтью Няунгуа, главный редактор Rough&Polished
