В очередной раз растет давление на Кимберлийский процесс по вопросу изменения определения «конфликтных алмазов». На этот раз резолюцию в Европейскую комиссию представила Бельгия с просьбой распространить мандат Кимберлийского процесса на алмазы, добытые в условиях «серьезных нарушений прав человека». В последние годы подобные призывы время от времени раздаются со стороны неправительственных организаций (НПО) после событий, связанных с алмазами и имевших место на месторождении Маранге (Marange) еще в 2008 году.
В настоящее время различие в ситуации заключается в том, что Европейский cоюз официально обязан предпринять действия по этому вопросу. Учитывая вес Брюсселя в Кимберлийском процессе, в котором он является единственным крупнейшим членом, это событие, похоже, будет иметь соответствующие последствия.
В ходе публичных обсуждений возможность упомянуть права человека при определении «конфликтных алмазов», похоже, стала своего рода мантрой, которая каким-то образом может положить конец всем противоречиям, раздиравшим алмазную отрасль в недавнем прошлом. Но все свидетельствует о том, что существующая структура Кимберлийского процесса не подходит для решения вопросов защиты прав человека, и усилия, предпринимаемые в этом направлении, могут поставить схему в затруднительное положение.
Немного истории
С ростом числа межэтнических конфликтов, возникающих в Африке в последнее десятилетие 20-го века, алмазы стали важным источником финансирования войн. Видеосвидетельства о жестоких нарушениях прав человека, совершенных на алмазных месторождениях в Сьерра-Леоне, Либерии, Демократической Республики Конго и других странах, потрясли потребителей бриллиантов во всем мире. Возникло давление со стороны общественности, неправительственных организаций и ООН с призывами принять срочные меры и предотвратить появление «кровавых алмазов» на обычном рынке. Но задача, заключающаяся в том, чтобы служить посредником между конфликтующими интересами почти 80 стран, алмазодобывающих компаний и гражданского общества, казалась невыполнимой. Вопреки всему страны-участницы переговоров собрались в 2 000 году в Кимберли, ЮАР, и приняли довольно простое и легко осуществимое решение: Сертификационную схему Кимберлийского процесса (Kimberley Process Certification Scheme).
Эта схема определяет ряд процедур для участников, на основании которых их просят подтвердить, что алмазы, экспортированные страной, не использовались для финансирования вооруженных конфликтов. Сертификационная схема Кимберлийского процесса предусматривает, что странам-участницам необходимо предпринять ряд мер. Для гарантии того, что алмазы не связаны с конфликтами, их необходимо отгружать в защищенном от взлома герметичном контейнере и прикладывать сертификат подлинности.
Для участия в схеме приняты минимальные стандарты для того, чтобы стимулировать страны быстро присоединяться к схеме. Существовало три ключа к ее успеху. Первым стало решение сделать ее добровольной и не обязывающей системой, основанной на взаимном доверии и экспертных анализах, а не на режиме санкций. Вторым ключом стало то, что все решения должны приниматься на основе консенсуса, и поэтому каждое государство имеет фактическое право вето. Наконец, и что самое главное, было принято решение ограничить рамки соглашения «алмазами, используемыми повстанческими движениями или их союзниками для финансирования конфликтов, нацеленных на подрыв законных правительств».
Согласно международному обычному праву государствам запрещается предоставлять какую-либо помощь повстанческим группам, действующим в других странах. Следовательно, запрет на «конфликтные алмазы» просто подтвердил единый принцип международного права, а также предоставил набор правил и процедур для его соблюдения. Благодаря этому условию государства еще раз убедились, что соглашение нацелено не на создание угрозы их суверенитету или их интересам, а лишь на ограничение поставок оружия и ресурсов повстанческим группам.
Этот новый подход, объединивший страны, алмазодобывающие компании и гражданское общество, стал быстро приносить плоды, сократив процент «конфликтных алмазов» на рынке с 15% до менее чем 0,2%. Но неспособность принять меры в ответ на жестокое насилие со стороны правительства в отношении незаконных добытчиков алмазов на месторождении Маранге, которое, как сообщали, привело к смерти 200 человек, и последующее привлечение военных на участке горной добычи, породила активное обсуждение роли Кимберлийского процесса. Члены гражданского общества при поддержке нескольких государств вели разговор о том, что эта схема также должна быть способна вводить санкции за нарушения прав человека, допускаемые законными правительствами, как в случае с Зимбабве.
Несовершенство структуры
Настоящая проблема заключается в том, что Кимберлийский процесс в структурном отношении является недостаточным для выполнения задачи мониторинга соблюдения прав человека и для применения наказаний для стран, допускающих нарушения. Для этой цели ему необходимо провести ряд реформ, настолько радикальных, что это полностью изменит его. Он должен стать полномасштабной постоянно действующей международной организацией, а не межправительственным органом; ему потребуется постоянный персонал, аналитики для мониторинга данных и статистики, исследователи, которых необходимо посылать для работы на местах (часто во враждебной обстановке); ему потребуется юридический орган для определения, было ли нарушение, и для работы с апелляциями, поданными странами, против которых выдвигаются обвинения.
Такой организации потребуется бюджет в десятки миллионов долларов на зарплаты, содержание помещений, пособия, выполнение миссий. Принимая во внимание то, что западные страны, находящиеся в затруднительном финансовом положении, постоянно сокращают финансирование международных организаций, согласятся ли они на такие дополнительные расходы?
Средства в меньшем объеме, вероятно, приведут к неудачам и быстрому провалу всего соглашения. Но даже если представить, что все страны-участницы все же согласятся пойти на эти уступки, им все равно нужно будет прийти к согласию по основополагающему вопросу: как определять «серьезное нарушение прав человека» в алмазодобывающей отрасли?
Права человека - это сложный и неоднозначный вопрос. В различных географических регионах существуют разные стандарты, и трудно добиваться примирения различных точек зрения. Может быть, стоило бы прояснить этот вопрос перед тем, как двигаться дальше. Но опять же, в мире дипломатии всем известно, что простого ответа нет. ООН работает над этим вопросом 70 лет с момента своего создания, и результаты менее чем удовлетворительные. Какова вероятность, что пленарное заседание Кимберлийского процесса добьется бóльших успехов?
Необходимо что-то другое
До сих пор Кимберлийский процесс был ценным инструментом в борьбе с «конфликтными алмазами». Это объясняется тем, что государства, гражданское общество и отрасль поставили реалистичные цели и предложили правильные инструменты для их достижения. Изменение этого твердого соглашения путем нереалистичных обещаний, может быть, могло бы служить краткосрочным интересам некоторых политиков, но это фактически закончится окончательным крахом репутации Кимберлийского процесса.
Слова о том, что Кимберлийский процесс, с точки зрения его структуры, неспособен защитить права человека, не означают, что этот вопрос не должен быть приоритетом алмазодобывающей промышленности. Но государства и гражданское общество должны воздержаться от предполагаемых чрезмерных ожиданий в отношении этой проблемы, и сосредоточить свои усилия на ведении переговоров по другому соглашению для решения вопросов, связанных с нарушениями прав человека. Новый договор должен быть подписан непосредственно в рамках Организации Объединенных Наций и ее органов мониторинга прав человека. Он должен иметь обязательную юридическую силу и подлежать исполнению.
Также наступило время признать, что вопрос конфликтных ресурсов в настоящее время распространяется на широкий ряд сырьевых материалов: золото, платину, колумбит-танталит, рубины и многое другое. Ввиду отсутствия международных стандартов по этому вопросу государства используют односторонние меры, такие как закон Додда-Франка в США и будущее законодательство о полезных ископаемых в Европейском союзе. В результате отрасль сталкивается со множеством противоречащих друг другу норм, что осложняет мировую торговлю и не обеспечивает эффективного решения проблемы. Этот вопрос сейчас такой огромный, что только широкое и всестороннее соглашение может дать какую-то надежду на успех.
Да, что-то нужно делать для повышения уважения к правам человека в горнодобывающем секторе. Но разрушение основной структуры Кимберлийского процесса не является хорошим шагом в этом направлении.
Маттео Бутера, Rough&Polished
